​“银发打工人”的权益保护之路-koko官网下载

《法治周末》记者 孟伟

“我父亲在工地做临时工时摔倒，三根肋骨骨折，胳膊骨折，包工头只愿意赔3万元。”杨帆在社交媒体上求助，因父亲已经超过退休年龄，与企业没有劳动合同，人社部门称无法做工伤认定，只能先提起诉讼与包工头确定劳动关系。但杨帆的父亲却一直不想走法律途径，“他觉得我们没什么证据，走诉讼程序要很长时间，怕到最后一分钱都没有”。

杨帆父亲的遭遇并非个案。随着我国人口老龄化进程加快，越来越多达到法定退休年龄的劳动者仍活跃在职场，他们活跃在保安、保洁、餐饮服务等多个领域，为社会运转贡献着力量。然而，长期以来，这一群体的权益保障却面临诸多难题。

近日，人力资源社会保障部发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），首次系统回应这一群体的权利空白问题，在超龄劳动者工伤权益、劳动时长、劳动强度、劳动报酬等方面作出明确回应。

超龄劳动者的维权困境

2024年10月，民政部、全国老龄办发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，2021年，我国19%的老年人从事有收入的工作。今年7月25日，民政部、全国老龄办发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2024年年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22%。

由于当下超退休年龄劳动者和用工单位之间多是签订劳务合同，有的用工单位和超龄劳动者之间甚至没有签署任何协议，这也使得用人单位通常难以给超龄人员缴纳包括工伤保险在内的社会保险，因为在我国，工伤保险等社会保险和劳动关系挂钩。如此，这一群体一旦遇到工伤、薪水拖欠等问题，其权益保障就面临诸多现实挑战。

63岁的王严在某小区做保洁快5年了，每天从早上六点忙到下午两点，负责清扫楼道和清运垃圾，月薪2000元。去年冬天，他在擦楼梯扶手时因地面结冰摔倒，导致右腿骨折。

“老板仅支付了几千元医药费就不再理会，说我年龄大且没签合同，不算工伤，要么复工要么走人。”王严去劳动仲裁，因超龄未被受理；咨询律师，被告知需证明“工作时受伤”且要承担不少诉讼费。

最终，王严的儿子与老板多次争执后才再获5000元赔偿。

在实践中，超龄劳动者一旦与用人单位发生劳动争议或纠纷，往往陷入维权困境。

北京市第一中级人民法院曾发布这样一个案例：刘平于2021年9月入职某物业公司。2023年1月13日，刘平已超法定退休年龄，却在当天工作时受伤，被确诊为桡骨下端骨折，后鉴定为工伤九级，停工留薪期为六个月。由于物业公司未为其缴纳工伤保险费，刘平无法申请工伤理赔。2023年7月11日，刘平向公司提交了《解除劳动关系通知书》，以公司未缴纳社会保险、未支付停工留薪期待遇等为由与公司解除劳动关系，并提起民事诉讼，要求公司进行各项赔偿。一审法院认为刘平达到退休年龄后与公司已非劳动关系，要求公司支付解除劳动合同经济补偿金、一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金均缺乏法律依据，仅判决物业公司向刘平支付停工留薪期工资、护理费、工伤医疗费等共计2.3万余元。刘平不服上诉，最终经北京一中院调解，才获得6万元工伤调解款，而这一过程历经700余天。

除工伤维权难外，超龄劳动者讨薪也存在困难。

年满60岁的张某曾是一名经验丰富的工程管理工作者，2024年7月退休后入职某公司，负责工程建设监理工作。由于公司长期拖欠张某工资，张某便向劳动人事争议仲裁院申请仲裁索要工作报酬。仲裁院认为，张某已达到退休年龄，不属于劳动合同法调整对象，决定不予受理。张某遂诉至法院。

内蒙古包头市东河区人民法院经审理认为，张某入职时已年满60周岁并办理了退休手续，根据法律及相关司法解释规定，劳动者达到法定退休年龄后与用人单位形成的用工关系应认定为劳务关系。因此，张某与公司之间不存在劳动关系。但张某实际为公司提供了工程建设监理服务，双方形成了事实上的劳务合同关系，故判决公司应向张某支付拖欠的劳务费用。

中央财经大学法学院教授沈建峰在接受《法治周末》记者采访时表示，超龄劳动者的就业呈现“两极分化”特征：“一方面，部分高级知识分子、技能型人才因经验丰富被返聘，待遇相对稳定；另一方面，更多超龄劳动者集中在保安、保洁、餐饮服务等体力岗位，面临着严峻的权益保障问题。”

《法治日报》律师专家库成员、北京天驰君泰律师事务所合伙人郭政向《法治周末》记者表示，随着我国人口老龄化程度加深，大量老年人达到退休年龄后仍具备就业意愿和能力，形成了“超龄劳动者”群体。然而，由于原有法律政策未明确其劳动者权益，该群体中的很大一部分人长期面临就业质量低、工伤无保障、维权困难等问题。

劳动关系认定难背后有法律规定的矛盾

北京市第一中级人民法院曾做过调研：通过对中国裁判文书网上发布的裁判文书统计发现，2020年至2022年，全国各级法院共审理与超龄劳动者相关的劳动、劳务纠纷案件4万余件，其中劳动争议3.6万余件，劳务合同纠纷3000余件，案件上诉率达50%。

郭政告诉记者，他曾接触过超龄劳动者咨询劳动关系认定、工伤索赔事宜。超龄劳动者在日常工作中遇到的主要困难在于劳动关系认定。

“用人单位常拒签书面劳动合同或签订劳务协议，所以实践中劳动人事争议仲裁委可能不予受理他们的仲裁申请，只能前往法院解决争议。司法实践中，法院对于双方是否构成劳动关系观点不一。”郭政说。

沈建峰向记者表示，在很长一段时间，我国劳动法的保障与劳动关系紧密挂钩，超龄劳动者若无法被认定为劳动关系，则无法享受劳动法保护。实践中，超龄劳动者发生工伤后，往往需要先通过认定劳动关系来主张权益，导致工伤纠纷常转化为劳动关系认定纠纷。

“但劳动合同法与劳动合同法实施条例对超龄劳动者劳动合同终止的规定情形存在不一致的情况，导致各地裁判标准不一。”沈建峰在分析这一问题时也指出了这一制度层面的矛盾。

劳动合同法第四十四条规定，劳动合同终止情形包括“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”，而劳动合同法实施条例第二十一条要求“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。

“两者存在不一致，达到退休年龄与享受养老保险待遇并非完全同步，尤其是体力劳动者可能因缴费不足15年，达到退休年龄却无法享受养老保险，导致各地裁判标准差异大。部分地区只要达到退休年龄，即不认定劳动关系；部分地区考虑社会效果（如工伤后需保障），以‘未享受养老保险待遇’为由认定劳动关系。”沈建峰说。

企业对超龄劳动者既“依赖”又“谨慎”

企业在雇佣超龄劳动者时，存在诸多顾虑，也在一定程度上限制了超龄劳动者的就业机会。

家政企业老板张雯就雇佣了一些超龄劳动者，她向《法治周末》记者坦言，这类岗位的超龄劳动者“用工成本低、吃苦耐劳”，但由于年龄原因“反应慢、身体差，容易出工伤”。

张雯表示，超龄劳动者因超过退休年龄无法购买工伤保险，企业只能选择保费更高的意外险，且“超过65岁意外险就不能买了”。一旦发生意外，企业也可能面临高额赔偿。她了解到有企业雇佣超龄劳动者出现纠纷后，虽赔偿金额低于正常标准，但仍给企业带来不小压力。

张雯进一步透露，企业还可能因“违规用工”面临监管风险：“早几年前，人社部门检查时明确告知不得录用超龄人员，理由是‘无法缴纳工伤保险，属于违法用工’。”同时，若严格执行同工同酬，超龄劳动者的用工成本上升，企业会更倾向于选择年轻人，这也导致超龄劳动者的就业机会受到限制。

这种“低成本用工”与“高风险赔偿”的矛盾，使得企业对超龄劳动者存在既“依赖”又“谨慎”的心态。

意见稿直击权益保障痛点

面对超龄劳动者权益保障的难题，《征求意见稿》直击超龄劳动者权益保障的痛点。

针对超龄劳动者“工伤认定难、赔偿无门”的问题，《征求意见稿》明确：“用人单位应当按照国家规定为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费。个人不缴纳工伤保险费。”同时，还对工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇予以明确，“超龄劳动者因工作原因受到事故伤害或者患职业病的，按照国家规定进行工伤认定、劳动能力鉴定并享受相应的工伤保险待遇”。

值得注意的是，8月1日，新发布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》中删除了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》中关于“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理”的内容。

沈建峰指出：“该规定在技术上具有创新性，打破了以往只有建立劳动关系才能享受劳动法保护的局限。”

此外，沈建峰还表示，此规定打破以往“五险捆绑”（即参保需同时缴纳养老、医疗、失业、工伤和生育保险，无法选择性参保）模式，允许单独缴纳工伤保险，实现五险分离，针对性解决工伤保障问题。

“长期以来，我国职工社会保险实行‘五险捆绑’模式，即参保需同时缴纳养老、医疗、失业、工伤和生育保险，无法选择性参保。而在超龄劳动者权益保障相关政策中，这一模式实现了突破。这一突破是保障渠道的重要创新之一，能够针对性地解决超龄劳动者的工伤保障问题，为他们在没有劳动关系的情况下获得工伤权益提供了可能，是制度层面具有基础性的创新安排。”沈建峰说。

郭政补充道，《征求意见稿》的制度设计首次系统性保障超龄劳动者权益，意求打破“退休即无保障”的困境。

此前，《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（[2010]行他字第10号）规定，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定；2016年，人力资源社会保障部发布的《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第二条规定：达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。

为解决“维权无门”的困境，《征求意见稿》还将超龄劳动者权益争议纳入“劳动争议调解仲裁范围”，同时明确劳动保障监察部门的监管职责。

“这意味着，超龄劳动者的维权路径从民事诉讼到劳动仲裁、监察与诉讼并行的多轨制。”郭政说。

明确最低工资保障也是《征求意见稿》的一大亮点。针对薪酬无保障的问题，《征求意见稿》要求“超龄劳动者提供了正常劳动的，用人单位支付的劳动报酬不得低于当地最低工资标准”，且明确劳动报酬支付形式，明确“不得以实物或者有价证券等其他形式替代”。

沈建峰指出，这直接回应了体力岗位超龄劳动者“薪酬被压低、拖欠”的痛点，为其基本生活提供了兜底保障。

此外，社保衔接灵活也是新规的一大特色。《征求意见稿》明确，超龄劳动者已享受基本养老保险待遇继续工作的，不改变其享受基本养老保险待遇。

而对于超龄劳动者累计缴费不足按月领取基本养老金最低缴费年限、选择继续参加职工基本养老保险的，可以个人身份继续缴纳养老保险费；经与用人单位协商一致，用人单位也可以按照国家规定为其缴纳养老保险费，个人应当缴纳的养老保险费由用人单位代扣代缴。

沈建峰表示，这一规定充分考虑了超龄劳动者的不同情况，为他们提供了更多的选择，保障了他们的社保权益。

配套制度完善至关重要

虽然《征求意见稿》为超龄劳动者权益保障带来了新的希望，但在实施过程中可能仍面临一些挑战。

沈建峰认为，最大的挑战在于“观念误区”：“有人认为保障超龄劳动者权益会增加企业成本、挤压年轻人就业，但实际上，新规保障的是底线性权益，超龄劳动者用工成本仍低于适龄劳动者，且其岗位与年轻人不存在直接竞争关系。”

制度层面，工伤保险缴费细则、社保系统调整等配套措施需尽快完善。

张雯提出：“新规还需要明确超龄劳动者参保的操作流程，否则企业在用工过程中可能依旧会面临‘不合规’以及缴纳工伤保险难的困境。”

沈建峰也指出，配套制度的完善对超龄劳动者权益保障政策的落地实施至关重要。

“在社保方面，工伤、养老、医疗等相关配套制度亟待加快制定。目前，虽然政策在保障渠道上有创新，如允许单独缴纳工伤保险，但在具体操作上还面临诸多问题。例如，超龄劳动者参加工伤保险的具体缴纳规则尚未明确，各地社保系统对于超龄人员缴纳社保的支持程度不一，部分地区的社保系统甚至不允许超龄人员缴纳社保。这些问题严重阻碍了政策的有效实施。因此，只有尽快完善相关配套制度，明确各项操作细则，调整社保系统等，才能确保超龄劳动者权益保障政策能够真正落地，切实保障超龄劳动者的合法权益。”沈建峰说。

郭政建议，《征求意见稿》的制度设计如要落地，需要多方协同推进。可加强普法宣传，让超龄劳动者了解新规内容，帮助他们增强自我保护意识，让他们在权益受到侵害时敢于维权、善于维权。还应强化监管，如劳动监察部门可重点检查工伤保险参保情况，督促企业依法参保。

（应受访者要求，杨帆、王严、刘平、张雯均为化名。）

责编：肖莎