欠薪治理二十年：攻坚与破局-koko官网下载

20年来，欠薪治理模式已从单一劳动部门负责，转变为人社、住建、公安、法院、检察院等多部门联动，治理成效显著。但现实中，“老板躲猫猫、企业换马甲、公司装鸵鸟”等现象仍然存在

视觉中国供图

《法治周末》记者 戴蕾蕾

一场治理欠薪的冬季行动正在全国范围内开展。

此前，国务院就业促进和劳动保护工作领导小组办公室印发通知，自2025年11月1日至2026年春节前，在全国开展治理欠薪冬季行动。

2025年12月31日，最高人民法院发布了6个人民法院治理欠薪的典型执行案例。有的法院依托府院联动机制巧妙化解执行僵局，以高效执行护民生；有的通过交叉执行高效查控财产实现农民工权益；有的通过强制措施打击拒执行为，保障员工权益；有的促成公司资产快速变现用以支付工资。

“从2004年《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》出台，到2020年《保障农民工工资支付条例》全面施行，再到各地专项行动常态化开展。我国已构建起包括总包代发、工资保证金、专用账户、实名制管理等在内的制度体系。20年来，我国欠薪治理的制度体系、观念、机制都发生了深刻的变化。”中央财经大学教授沈建峰告诉《法治周末》记者。

中国社会科学院社会法研究室副主任王天玉向记者指出，20年来，欠薪治理模式已从单一劳动部门负责，转变为人社、住建、公安、法院、检察院等多部门联动，治理成效显著。

但现实中，“老板躲猫猫、企业换马甲、公司装鸵鸟”等现象仍然存在。2025年，江苏省某市公安部门治安支队负责人表示，近两年来，当地对立案侦办的拒不支付劳动报酬案件实行快侦、快捕、快诉，但由于企业提前转移财产、资不抵债等情况，仍有近20%的拖欠工资款未能清偿。

“这场持续20年的民生保卫战，当前面临新的变化，正在制度落地的‘最后一公里’和根源性问题的优化中努力前行。”沈建峰说。

欠薪行为的隐蔽性与复杂性增强

据记者多方了解，随着治理欠薪各项政策举措落实落地，绝大部分劳动者能够顺利拿到劳动报酬，但顽固型欠薪的追讨难度仍然较大。如今的顽固欠薪已从单纯的资金周转困难，演变为多种复杂因素交织的系统性问题，其隐蔽性显著增强。

在工程建设领域，“三包一挂”（建筑行业四种违法违规行为的简称，即违法发包、非法转包、违法分包、挂靠施工）的违法操作仍是导致欠薪的重要原因。

2025年初，江苏123家企业因拖欠农民工工资被江苏省住房和城乡建设厅通报，其中多数涉及违法发包、转包或分包。业内人士透露，这一领域欠薪的常见套路是总承包人已足额支付工程款，但分包人截留工资后失联，导致农民工只能向总承包人追索，而法律责任的认定往往耗时耗力。更棘手的是，部分企业通过“换马甲”逃避责任——关闭原公司、更换法人，让新主体承接业务，却将旧账一笔勾销。

北京市石景山12345接诉即办微信公众号1月7日发表的文章称：自2020年以来，石景山区欠薪诉求量首次出现回落，尤其在建筑工程领域成效显著。然而，建筑领域欠薪问题仍占投诉总量的约60%，2025年1月至9月重复投诉工单达3194件，占该领域投诉量的58.5%，反映出重复投诉、集中投诉问题突出，治理任务依然艰巨。治理过程中面临多重难点：一是建筑行业用工链条长、责任主体多元，工资支付环节易出现推诿扯皮；二是年底欠薪问题具有周期性、突发性特点，易引发群体性纠纷，应急处置压力大；三是部分项目管理制度落实不到位，农民工实名制管理、工资专用账户等基础工作存在漏洞，导致隐患发现不及时。

此外，企业恶意规避执行的手段愈发多样。

在最高法近期公布的欠薪治理典型案例中，上海某会展服务公司拖欠7名工人工资后，工人申请劳动仲裁，劳动仲裁部门作出的仲裁调解书等多份法律文书已生效后，被执行人未履行义务，7名工人陆续向上海市金山区人民法院申请执行。法院在调查中发现，该会展公司存在注册地址虚假、实际经营地频繁变更、法定代表人曾某某行踪不定等问题，且法院多次联系曾某某，其拒绝接听电话、对法官避而不见，即便被纳入失信名单、限制高消费仍无动于衷。

山东省冠县的一起欠薪案中，被执行人通过多重抵押、资产转移，让法院网络查控系统一无所获，执行团队最终耗时两个月，赴内蒙古、北京等地实地核查，执行干警启用无人机对北京某商业楼宇进行热力扫描，结合水电数据模型分析，才发现其隐藏的租金收益。

而在江苏省公布的欠薪案例中，江苏某船舶工程公司在收到600余万元工程款后仍拖欠94名农民工工资89万余元，实际负责人严某拒不配合调查，直至被检察院批准逮捕仍拒绝支付。

“值得关注的是，非工程领域的欠薪问题正快速凸显，成为治理新难点。”王天玉表示。近年来，建筑工程领域开工量和劳动力参与率下降，大量农民工流向服装、餐饮、互联网等行业。这些行业吸纳就业人数增多，欠薪案件数量也随之增长，部分地区已超过工程领域。2025年4月，江苏一家制衣厂因经营困难拖欠44名职工工资90余万元，即便进入强制执行程序，工人仍对回款前景忧心忡忡。更复杂的是“款薪交织”现象——部分企业或个人以欠薪为名讨要合同账款，导致劳动监察部门核查处置难度陡增。

“总体而言，当前欠薪治理面临的突出问题包括：其一，产业发展变化带来欠薪领域的变化，欠薪领域从建筑业为主，向其他行业蔓延，包括新就业形态领域的欠薪开始增长；其二，因为前端资金供给问题引发的后端欠薪依然是比较突出的现象；其三，欠薪治理保障机制与劳动力市场不完全匹配的格局会长期存在。”沈建峰表示。

欠薪治理从“被动处置”到“主动防控”

面对不断演化的欠薪问题，我国的欠薪治理体系正从“事后追讨”向“事前预防”转型，通过技术赋能、机制创新和部门协同，构建多层次的防控网络。

在源头防控层面，“数字治欠”成为重要突破。宁夏回族自治区永宁县依托农民工工资支付监控预警平台，动态掌握项目用工、考勤、专户资金等信息，2025年以来已核查处置预警信息500余条，将大量隐患消除在萌芽状态。安徽省合肥市公安部门则建立欠薪线索监测预警处置模型，自动跟踪研判欠薪类警情、12345热线投诉等数据，高风险线索会被点对点推送至属地公安优先处置。重庆市借助数字化应用，对工资发放实行全流程动态监控，形成工资支付监管“一张图”，让欠薪行为无处遁形。

地方立法的突破为欠薪治理提供了更坚实的法律支撑。2025年7月1日，《内蒙古自治区保障农民工工资支付条例》正式施行，该条例成为全国首部保障农民工工资支付的地方性法规，明确了工资保证金、应急周转金、欠薪失信信用管理等制度，为各地提供了示范。

苏州劳动法庭智库专家、西南政法大学教授李雄建议，应加快推进劳动法律监督专项立法，在机制建设、协作方式、监督范围等方面实现突破，强化制度刚性。

行业治理的深化正在破解结构性难题。针对工程建设领域的“三包一挂”问题，多地住建部门开展专项整治，推行合格分包单位“白名单”制度，细化分包准入门槛，明确总分包单位的工资支付责任。各地人社部门联合工会、法律援助机构，开展“送法进工地”“送法进企业”活动，普及劳动合同签订、工资支付、维权途径等知识。

部门协同机制在实践中不断完善，破解了诸多跨领域执行难题。安徽省滁州市琅琊区人民法院在处理某餐饮公司欠薪案时，通过府院联动机制协调教育部门，成功锁定被执行人在25所学校的应收餐费债权，最终促成116万余元欠薪全额支付。浙江省温州市龙湾区人民法院则依托“全域协同、交叉执行”机制，由温州市中级人民法院执行指挥中心统一调度，跨区域冻结被执行人150万元执行款，为62名农民工追回工资使139万元欠薪在立案后第27天就发放完毕。

司法实践中的机制创新，为破解“执行难”提供了新路径。江苏省宿迁市宿豫区人民法院在处理某宠物食品公司欠薪案时，针对企业无存款但有易变质存货的情况，启动“执破衔接”程序，既快速处置半成品变现8万余元，又通过破产审查压力迫使股东代为支付剩余工资。江西省赣州市经开区人民法院则采用“活封”方式，允许仍有经营能力的欠薪企业继续使用生产设备，在三方监督下自行处置资产支付工资，既保障了劳动者权益，又避免了企业倒闭引发的次生风险。

在平衡中探求长效治理

需要注意的是，欠薪治理仍面临一些问题，长效治理仍面临多重挑战。

沈建峰介绍说，《保障农民工工资支付条例》施行已逾5年，总体来看，其所构建建筑行业农民工实名入场、总包代发、工资专用账户以及工资保证金等制度，对保障农民工工资支付、维护建筑市场秩序发挥了重要作用，需要继续落实和实施。但从市场主体，也即企业和劳动者的角度来看，上述制度在实践运行中也暴露出一定的问题。

在实名制登记方面，实名制系统由各地方自主建设，录入内容要求和落实状况差异显著，一些重要的农民工工资支付信息，例如身份证信息、考勤记录、劳动合同等不完整、不正确现象比较突出；各地区、各行业主管部门建立的实名制管理系统互不联通，形成“信息孤岛”；工程建设领域农民工流动性高，但项目现场的实名制信息更新滞后，导致系统记录与实际情况脱节。

在农民工工资专用账户管理中，部分农民工个人工资账户存在不开立以及开立后回收的现象，总包代发不能覆盖所有人和所有工资。因为实践中总包代发工资是按时间、按考勤等代发工资，但是建筑市场采取的计酬方式往往是计件工资或者说按工作量来计算薪酬，这会导致有时按日计算薪酬比按工作量计算的报酬低很多。这样一来，出现的结果就是欠薪治理保障机制与市场化的薪酬计算机制不完全匹配，导致通过欠薪治理保障机制能保障的不是工资的全部，超越基本工资的部分往往不能通过总包代发等机制实现。

此外，“建筑工程领域的保证金、专用账户等制度，是基于其转分包流程设计的，无法适用于生活服务业、互联网产业等新领域。同时，传统劳动权益保障思路以劳动关系为核心，劳动监察、执法限定在劳动关系边界内，而新领域中大量存在非劳动关系的用工形式，导致基层治理人员面临上位法依据不足的困境，即便组成欠薪治理专班，开展欠薪追讨工作也存在诸多阻碍。”王天玉告诉记者。

谈及如何治理拖欠农民工工资的乱象，沈建峰提出了几条应对之道：加大《保障农民工工资支付条例》的实施力度，尤其是坚持实名制进场，总包代发等基本制度，提高劳动合同或者书面协议的签订率；优化工程款拨付流程，建立与施工方式相匹配的特殊工程款拨付制度；加强建筑市场管理，实现包工头用工向内部承包的转化；提升分包单位内部施工小组的负责人以及各级内部承包人在工程管理、薪酬管理等方面的能力，避免出现按日计算工资和按工作量计算工资差额大导致总包代发制度落空的情况；规范日结工市场，提升日结工组织水平和技能水平；加大劳动保障监察队伍建设保障，协调好监察、劳动仲裁和法院的关系；发挥工会在农民工工资支付保障中的重要作用；引入并优化拖欠农民工工资的检察公益诉讼制度。

王天玉则表示，在理念上，应以基本劳动权益为底线，保障所有存在劳动行为的群体，包括超龄劳动者、新就业形态劳动者等非传统劳动关系主体，明确其获得劳动报酬和安全保障的基本权益。在技术手段上，通过技术工具监测相关当事人的资金流动、分配方式，实现全程留痕，打通法院与政府、不同地区相关机关、行业与部门之间的信息节点，建立协同机制和信息匹配共享机制，为锁定资金流向、判定是否存在恶意欠薪提供证据支撑，提升欠薪追缴效率。

“可以针对不同行业制定专项制度，对欠薪风险突出的行业加强治理，结合行业回款方式、市场周期、波动性等特点，建立适配的监管制度。如建筑业已实施专用账户与实名制结合的模式，而服装、餐饮等行业需探索专属的薪酬支付制度或专项账户制度。”王天玉认为，还应区分企业类型实施差异化治理：针对中型以上稳定企业，建立信用体系进行约束；针对欠薪高发的小微企业，重点加强数据信息监控，如参考部分地区将企业欠缴水电费、房租等情况作为用工风险提示的做法，实现风险预警。

从制度构建到技术赋能，从被动追讨到主动防控，欠薪治理的每一步推进，都在重塑着劳动关系的公平正义。但这场持久战远未结束，如何让制度真正落地生根、如何破解隐蔽性欠薪难题、如何实现权益保障与经济发展的动态平衡，仍是需要持续探索的课题。

责编：肖莎