残联相关履职行为是否适用行政公益诉讼-koko官网下载

笔者认为，残联虽非行政机关，但基于法律法规授权承担行政确认职能，其履职行为直接关乎财政安全与公共利益。从法理层面系统梳理，残联相关履职行为、主体属性及公益损害后果，均符合行政公益诉讼监督的要件，可将残疾人证发放工作等纳入常规行政公益诉讼监督范畴

□肖喜伟

行政公益诉讼是检察机关监督行政机关依法履职、守护国家利益和社会公共利益的重要司法制度。基层检察实践中，法律法规授权的社会组织履行行政职能时的监督问题，是检察公益诉讼办案的前沿问题。

近日，湖南省衡南县人民检察院在办理机动车驾驶证等级与肢体条件不符行政公益诉讼案中发现，部分人员所持残疾人证等级与实际身体状况严重不符，甚至有身体健康人员违规持证、违规享受残疾人专项补贴和公共服务的情况，这无疑会造成国家财政流失、公共资源被挤占，破坏了残疾人保障领域的公平秩序。

笔者结合办案实践，从行为定性、主体属性、公益损害及监督路径等维度，对残联相关履职行为是否适用行政公益诉讼进行梳理分析。

办案实践引出的监督争议

衡南县检察院在履职排查中发现，辖区内多名残疾人所持机动车驾驶证与自身身体状况不符，存在道路交通安全隐患。为整治乱象，检察机关启动公益诉讼监督，依托大数据开展驾驶证与残疾人证信息比对，筛查出“双证”持有人员，督促县交警部门组织涉事人员到有资质的医疗机构体检，依据体检结果对不符合条件的驾驶证依法予以降级、注销等。

后续核查发现更深层次监管问题：部分残疾人证持有人实际身体状况优于证载残疾等级，少数无残疾人员违规持证，长期违规申领残疾人生活补贴、护理津贴，享受医疗报销倾斜、交通优待、景区免票等惠民政策，不当占用国家财政和社会公共资源，损害国家和社会公共利益。

检察机关遂考虑将该线索移送至负责残疾人证核发、变更、注销的县残联跟进处置。

在这个过程中，针对如何对残联发放残疾人证的工作进行监督，出现了两种观点。

第一种观点认为，残联是参公管理的人民团体，并非法定行政机关，不属于行政公益诉讼的传统监督对象，不宜立案监督，仅可通过移送函、社会治理检察建议等柔性方式督促整改。

第二种观点认为，残联依法承担残疾人等级认定、证件核发注销等行政确认职能，履职行为直接关联公共利益，不依法履职致公益受损的，应当纳入行政公益诉讼监督范畴。

笔者认为，应摒弃形式化判断标准，以实质履职属性和公益保护原则为核心，认定残联相关履职行为具备可监督性，其监督适用规则亟待理论厘清和制度完善。

残疾人证发放宜纳入行政公益诉讼监督范畴

在笔者看来，从法理层面系统梳理，残联相关履职行为、主体属性及公益损害后果，均符合行政公益诉讼监督的要件，具备充分的监督正当性与合法性。行政确认是法定主体依职权对行政相对人的法律地位、权利义务及相关法律事实作出甄别认定，产生羁束效力的具体行政行为，具有法定性、单方性、可诉性等特征。结合现行法律规定和司法实践，残联开展的残疾等级审核、残疾人证核发、变更、注销等行为，属于典型的可诉行政确认行为。

依据《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾人证管理办法》，残联是辖区内残疾人证管理的法定主体，负责受理办证申请、审核残疾等级、核发证件，并承担动态核查、等级变更、违规证件注销等法定职责。该行为直接界定公民残疾人主体资格，决定其能否享受残疾人专项社保、补贴、公共服务等权益，直接处分相对人权利义务，完全契合行政确认行为的核心要件。

司法实践中，最高人民法院的相关裁判及多地基层行政诉讼案例，均认可残联证件核发、变更、注销等行为的可诉性，进一步佐证其行政确认属性。残联虽非传统行政机关，但判断行政行为属性，核心在于职权来源、履职内容与法律效果，而非主体的形式身份，这也是突破形式争议、界定其履职性质的关键。

残联为参公管理人民团体，实行双重管理体制，虽不属行政机关，但具备行政公益诉讼监督的实质主体要件。根据《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》，残联被纳入参公管理序列，人民团体和群众团体机关参照管理工作，由各省、自治区、直辖市党委参照本意见制定实施办法。党委组织部门是人民团体和群众团体参照管理工作的主管部门。

从履职实质来看，残联职权来源于法律法规和部门规章，法定职责清晰、权责边界明确，区别于普通社会团体的自主管理行为。同时，残联能够以自身名义独立作出残疾等级认定、证件处置等决定，单方影响相对人权利义务，对外产生法定行政效力。加之其工作人员参照公务员管理，履职接受司法与行政监督，责任体系与行政机关高度趋同，属于典型的法律法规授权履职主体，具备行政公益诉讼监督的实质基础。

同时，残联违规履职行为会切实造成国家利益和社会公共利益受损，满足公益诉讼核心损害要件。公益受损事实是行政公益诉讼立案的核心前提。残联在残疾人证日常监管中履职不严、动态核查缺位，将导致不符合条件的人员违规持证、违规获益，既造成国家财政流失，又损害社会公共利益，完全符合公益诉讼案件的损害要件。

在国家利益层面，残疾人生活补贴、护理津贴、医疗报销优待等政策均依托财政专项拨款实施。非残疾人员、等级不符人员违规持证申领补贴，直接造成国家财政资金不当流失。该类问题具有批量性、隐蔽性、持续性特点，若长期缺乏有效监督，将导致惠民资金持续被侵占，损害国家财产利益，破坏财政资金使用秩序。

在社会公共利益层面，交通优先、场馆免票、景区优待等残疾人专属公共服务，是社会帮扶特殊群体的保障性公共资源。违规持证人员挤占专属资源，侵占了真正残疾人的合法权益，违背社会公平正义。同时，证件管理乱象会降低群众对助残政策的信任，消解惠民政策社会效益，损害不特定多数人的公共利益。

纳入常规行政公益诉讼监督的路径

综上，残联虽非行政机关，但基于法律法规授权承担行政确认职能，其履职行为直接关乎财政安全与公共利益。现行司法框架下，将残疾人证发放工作纳入常规行政公益诉讼监督范畴，仍需制度细化。

一是分类适用监督方式，提升监督质效。结合案件具体情况，灵活运用不同的监督方式。对于公益损害严重、整改敷衍应付的案件，可依托立法完善健全行政公益诉讼立案监督机制，以刚性监督倒逼残联压实监管责任。二是构建多元联动机制，强化源头治理。推动检察、残联、公安、民政、医保等部门建立数据共享、线索移送、联合核查机制，常态化开展证照、补贴信息比对，实现违规问题精准排查、闭环整改。三是助力健全监管制度，堵塞履职漏洞。通过个案监督、类案治理，推动残联完善残疾人证申领审核、动态复核、违规注销全流程管理制度，从源头杜绝虚假持证、等级不实等乱象。

当然，在当前检察实务中，基层检察机关须严格依照现行法律法规开展公益诉讼办案工作。与此同时，也期待相关部门进一步明确规则，将残联等承担公共服务、履行行政相关职能的社会团体纳入行政公益诉讼监督范畴，全方位守护国家利益与社会公共利益，保障各项助残惠民政策落地见效、惠及群众。

（作者系湖南省衡南县人民检察院检委会专职委员）

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