​统合完善农村集体“三资”内部管理与外部监督体系-koko官网下载

□李蕊　苏嵘钰 李佩璇

作为乡村治理的根基，农村集体“三资”管理涉及集体土地总面积达65.5亿亩、账面资产超9万亿元，不仅关乎近100万农村集体经济组织发展，关涉超9亿集体成员切身利益，也是推动乡村全面振兴、加快建设农业强国的关键一环。检视实践，当下农村集体“三资”使用管理还存在不足。其根源主要在于，当前对于农村集体“三资”的外部监督仍面临短板，约束力度相对较弱。2025年中央一号文件强调，“持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理”。当下，应着力强化内部管理和外部监督，落实清查整改衔接。以摸清底数、规范管理为基础，以强化专项治理、完备审计监督为抓手，以健全责任机制、严格追责问责为保障，构建全链条管理及监督体系，确保“颗粒归仓”，切实守护集体“家底”。

农村集体“三资”内部管理还面临突出问题

当前，农村集体“三资”使用管理还有待完善。既应明晰“三资”底数与权属，也需有效解决违规处置、收益分配有失公平等问题。

第一，农村集体“三资”底数与权属有待明晰。尽管清产核资工作已全面推进，但部分地区仍存在农村集体“三资”底数不清、权属混乱问题，滞碍农村集体“三资”有序有效利用。一方面，一些村集体主要按账面数据统计上报，未深入核查“账实不符”“漏登错记”“入账不及时”等问题，清产核资工作尚不到位；另一方面，根据各地方专项整改数据，部分土地、林地资源因边界不清、林权改革登记不全，存在“一地多证”“一证多主”的权属重叠问题；部分厂房等资产未及时办理确权登记，呈现“产权无主”的权属真空；部分跨村界“插花地”资源权属、资源开发收益分配权属等配置较为混乱，引致权属争议。

第二，农村集体“三资”被侵占、挪用、贪污等问题仍需有效解决。梳理该领域公开案例可以发现：少数村民、企业存在侵占集体房屋、土地，不缴或少缴使用费且拒绝腾退行为，引致集体资产资源的正常使用收益受限。部分村干部利用职权便利，通过虚假入账、伪造支出单据等方式挪用专项资金谋取私利，影响经营活动有序有效运行。个别村干部通过虚列支出、重复记账、虚增相关补贴或补偿指标等方式，套取集体资金及专项补贴、补偿款项，滞碍农村集体经济发展。

第三，部分村干部存在的违规处置集体资源、资产问题尚待妥善处置。相关案例显示，部分村干部违反村民委员会组织法等法律法规以及集体章程决议，在未履行法定民主程序的情况下，对集体土地、山林、厂房等资源资产作出了处置决策。此类现象不仅影响集体资产及资源收益，也侵害了成员的知情权、参与权和决策权，应予以及时妥当处置。

最后，农村集体“三资”收益分配有待完善，村民的收益分配权有待充分保障。检视实践，部分村干部存在侵占、截留集体收益行为，致使集体有可分配收益但不予分配。此外，部分村集体虽开展收益分配，但存在违法违规限制成员收益分配权问题。如部分村存在不当限制外嫁女、入赘婿等特殊群体收益分配权的情况，不仅违背妇女权益保障法关于性别平等的规定，也与农村集体经济组织法所确立的成员权利平等原则相背离。

农村集体“三资”外部监督仍存在薄弱环节

目前，农村集体“三资”领域的监督体系还存在部分薄弱环节，清产核资尚不到位、专项治理范围有待扩充、审计监督效能还需提升、追责力度总体较弱等问题交织，难以充分保障农村集体“三资”有序有效管理。

第一，清产核资刚性有待提升，确权登记规范引导还需加强。一方面，现行农村集体“三资”清产核资制度的刚性约束相对较弱。清查程序中资产评估、资源勘测等结果仅需报乡镇政府备案，基层政府审查相对缺乏，导致数据科学性、公允性有所不足。此外，乡镇政府部门对清查结果的核实有所欠缺，对于未如实入账等情况的监督核查需着重加强。最后，清查责任尚不明确，对于数据造假、拖延塞责等行为的责任后果设置有待明晰。另一方面，对农村集体资产资源确权登记的规范引导还需强化。实践中，对于原始权属证明缺失、账实不符等历史遗留问题的制度回应相对薄弱，且各地解决标准不一，这可能加剧部分资源资产权属不清等问题。同时，目前对于权属调查、公示、异议处理等过程性监督还需加强，且对于村干部私自确权等行为也应加大约束力度。

第二，应强化对农村集体债务、经济合同及工程项目等的治理力度。首先，目前集体债务治理主要依靠村集体自行上报，难以及时有效地监测举债兴办公益事业、个人债务转嫁集体等问题。此外，还需完备针对集体债务清理措施、年限等情况的有效引导与监督，以此遏制部分历史债务长期挂账问题。其次，各类经济合同清理核查亦有待推进。对于超长期、超低价、未经民主程序订立合同等行为应加强核查，且对于合同履约的持续性监督应着力完善。最后，针对工程项目中存在的权力寻租行为需加强防范。在对于虚报工程量套取资金、规避招标等情况予以有效监督的同时，需强化问责、加强整改力度。

第三，对于农村集体“三资”的审计监督有待完善，“运动式审计”“重审轻改”等问题还需有效解决。具体审计工作主要依靠上级专项部署或群众举报推进，常态化监督机制有所欠缺，且对村级财务收支、资产处置等日常经济活动的动态跟踪尚不成熟，导致部分违规问题在周期性审计间隙反复出现。此外，部分乡镇的农村经济经营管理站对于审计所发现问题的整改情况也需着力跟进，一些问题在规定期限内整改不到位。

最后，农村集体“三资”领域监督力度还有待提升，有效追责需要进一步落实。一方面，追责机制启动存在一定困难。由于职能限制、涉案金额较小等，司法机关介入农村集体“三资”经营管理的频次还相对较低。同时，集体成员监督意愿相对较弱，且监督能力有待提高，还未能对集体“三资”经营管理行为形成有效约束。另一方面，违法处罚力度相对较弱。既有规范主要明确村干部应当对侵害村集体合法权益的行为承担法律责任，但对于具体如何承担责任等尚未予以明确，责任追究机制还需予以完善。

农村集体“三资”内部管理与外部监督要统合施策

要破解农村集体“三资”使用管理及监督难题，当务之急是协同强化内部管理和外部监督，统合构建全链条管理及监督体系，切实筑牢集体“家底”安全防线。

破解农村集体“三资”使用管理及监督难题，基础在于摸清底数。同时，应进一步明确权属，并完善集体财务管理及内部审计机制，确保“底数常清”。

第一，加强农村集体“三资”清产核资制度的约束强度。着重完善资产评估、资源勘测等清查程序的审批机制，同步加强对于清查结果的第三方核查，并明确规定对于数据失真等行为的具体责任后果。

第二，完善农村集体资产资源确权登记的规范引导机制。应统一并细化对于存在确权登记障碍的资产资源的替代性权属证明制度，引导推进确权登记。同时，登记机关也应强化对于实际权属、民主程序等的审慎核查，对存在违法违规风险的行为，及时向农经站等反馈线索，并与其协同处理。

第三，完善集体财务管理及内部审计机制。不仅应侧重村集体自查与政府部门核查的协同，并完善预算管理及内部审计机制，确保“以收定支”“账实相符”。还需在此基础上，加强对于收益总额、分配标准、资金去向等信息的公开力度，严格保障集体成员的知情权、参与权、监督权，进而保障其收益分配权。

破解农村集体“三资”使用管理及监督难题，关键在于强化债务、经济合同及工程项目等专项治理。针对集体债务，可通过搭建电子化台账进行动态追踪，并严格举债审批。同时，由基层政府协同金融部门等依据债务性质明确债务化解举措及时限。针对经济合同，一方面，应完备统一规范的合同示范文本，严格执行签订程序，并加强合同履行的全过程监督，对履约异常合同及时介入处理；另一方面，应持续推进合同清查，并建立问题合同整改台账。针对工程项目，应重点强化招投标审查，严格管控施工过程及具体资金使用，确保项目质量与资金安全。同时，发挥纪检、审计、集体成员等协同监督作用，采取严格退赔、公开通报等方式加大惩处力度。

破解农村集体“三资”使用管理及监督难题，核心在于完备审计监督。对此，应强化“常态审计”“联合审计”，明确“审改并重”。首先，应健全常态化、全覆盖审计机制，定期对农村集体财务管理、资产及资源管理、工程建设、债务管理等开展审计工作。其次，应考虑统筹财政、审计、自然资源、农业农村等多部门开展“联合审计”，探索镇镇“交叉审计”，提升审计的制度实效。最后，对于所发现的问题，应及时督促整改，明确整改期限。若限期未整改或整改不到位，需及时上报相关主管部门处理。

破解农村集体“三资”使用管理及监督难题，重要保障在于协同多元监督主体，健全责任机制，严格追责问责。

一方面，应完备农村“三资”协同监督机制。首先，应协调地方政府农业农村、财政、审计等部门监管职责，以地方政府农业农村部门为主导，对相关问题线索全面梳理摸排，并督促各村完备台账。其次，应发挥纪检监察机关监督职能，开展联合监督。最后，可突出村民监督优势，畅通村务新媒体平台监督渠道，对积极参与监督的村民给予适当表彰和奖励。

另一方面，应完善追责问责机制。首先，应细化具体违法情形与责任承担方式，并通过规范性文件明确责任追究的具体情形、方式和程序。其次，相应责任追究工作应实行分级负责、归口管理，并根据具体违规情形及对象精准追责。最后，可探索实行“以案促改”，通过“驻场解剖麻雀”式调研、开展警示教育等，增强村干部遵纪守法意识。

（作者分别为中国政法大学民商经济法学院教授、中国政法大学民商经济法学院博士研究生、中国政法大学民商经济法学院博士研究生）

责编：尹丽