低空经济高质量发展法治保障的路径完善-koko官网下载

□王海桥 赵叶

低空经济作为国家战略性新兴产业，其高技术、新业态的特质与传统航空监管体系之间存在矛盾。低空经济的高质量发展不仅依赖于技术突破，更取决于能否构建一套与其技术特性适配的法治框架，以系统性创新保障低空经济高质量发展。

为此，本文提出低空经济高质量发展法治保障的核心路径：确立“技术先行”原则，通过“软硬法”结合的模式灵活明确法律适用，为创新预留空间；构建“多元协同治理”监管体系，整合政府、市场、技术、社会多方力量，实现从传统单向管控向现代技术赋能型治理的范式转型。

低空经济发展现状

“低空经济”是以低空飞行产业为核心的战略性新兴产业，是新质生产力的代表。2021年至2024年，低空经济从写入国家规划到被确定为战略性新兴产业，政策持续升级。工信部赛迪研究院发布的《中国低空经济发展研究报告(2024)》显示，2023年我国低空经济规模已达5059.5亿元，增速达33.8%，预计到2026年突破万亿元，成为经济增长新引擎之一。

作为新生经济体，低空经济应用仍存在短板。招商证券于2022年发布的相关研究报告显示，我国航空发动机进口占比达67.08%，核心技术“卡脖子”现象依然存在。去年年底，国家发改委koko官网下载官网转发国家信息中心经济预测部政策仿真实验室副主任、副研究员张晓兰文章指出，当前我国通用航空工农业和公共服务类占市场总额80%以上；而公务和私人飞行只占18%左右，且全国能全年持续稳定运行的通航线路不足10%。

除了应用市场潜力仍待挖掘，近年来无人机非法侵入、飞行失控等不安全事件频发，更凸显出低空经济应用机遇与风险同在的发展形态。

问题的产生，除航空文化尚未普及、空域管理严格外，政策衔接不畅、法律供给不足亦是重要原因。在全面依法治国背景下，发挥法律政策的引导作用，在激励市场主体活力的同时，保证被监管对象的行为合规，是符合我国国情的合理选择。

低空经济法律制度体系不健全

目前，我国初步形成了以民用航空法为核心，以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）《通用航空飞行管制条例》等行政法规为主体，以《湖南省通用航空条例》《四川省通用航空条例》《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》等地方性法规为配套，以深圳、合肥等地政策性文件为实施细则的法律规范体系，但仍存在完善空间。

具体而言，在空域管理、核心技术保护、飞行侵权等关键环节，法治建设滞后，法律制度有待创新。当前，低空空域开放范围极其有限，空域资源利用转化率低，难以满足低空飞行灵活性需求。现有的民商经济法律和科技政策仅为低空技术提供一般性政策保障，《暂行条例》第5条虽然涉及低空科研创新及其成果的推广应用，但未明确低空技术侵权法律适用，有待具体化设计。此外，无人机违规采集个人隐私或泄露敏感数据等侵权行为，现行法律缺乏专门规定。

同时，中央至地方立法衔接不畅，区域间缺乏协调。以低空空域改革试点省份湖南和四川为例，民用航空法（修订草案）第73条仅概括授权“国家空中交通管理领导机构”统一管理全国空域资源，却未明确其人员构成、工作规则、职权内容、责任承担。实践中，《湖南省低空空域协同运行办法》明确空域划分权限由省政府牵头设立“低空空域协同管理委员会”，军地民三方联合审批；而《四川省低空空域协同管理运行规则（暂行）》则规定由“四川省低空空域协同运行中心”在低空办领导下，接受西部战区空军参谋部和民航西南地区空中交通管理局业务指导，负责四川省低空协同管理空域的运行管理和飞行服务。不同地区采取“军地联合审批”“民航代管”等不同模式，导致规则碎片化。

低空经济监管体系运行不畅

除了相关法律制度不健全，低空经济还存在监管体系运行不畅的问题。

具体而言，立法不协调导致执法主体多头，职责模糊。比如，空域管理涉及军方、民航、地方政府三方协调，审批流程冗长。以深圳为例，其城市空中交通测试空域与广州白云机场进离场航线存在垂直重叠，导致试验飞行需提前48小时申报，实际可用空域不足规划面积的37%。跨部门协调难度大，制约了低空空域资源的高效开发。

安全监管与风险防范不足。当前，各地低空监管建设节奏、投入、技术水平参差不齐。例如，北京通州、广东中山等地已上线低空感知平台，可实时发现“黑飞”，处罚数据直接联网；云南大理等地仍以群众举报、现场巡查为主，查获率、取证率低。监管技术滞后导致部分飞行事故未能及时发现和处理，责任认定和追责机制难以明确，久而久之使社会公众对飞行安全存疑。

缺乏统一执法细则和裁量基准。例如，今年5月，北京通州赵某与云南大理张某某均因未报批黑飞，前者仅被罚款，后者被行政拘留10日。由于没有统一的低空执法细则和全国裁量基准，各地处罚尺度不一，削弱了管理效能。

综上所述，低空经济面临的法治困境，表象是规则缺位与监管重叠，本质则是传统自上而下的、条块分割的线性监管模式，难以适应低空经济网络化、去中心化、技术迭代快的新业态特征。这意味着，修补式立法和单方面的政府强力管控不足以应对挑战，必须进行监管范式的根本性变革，即转向一个弹性、敏捷、多元共治的法治框架。

低空经济高质量发展法治保障路径

破解低空经济的法律适用困境，关键在于摒弃“一刀切”的刚性立法，采取一种更具前瞻性和包容性的规则供给模式。

明确创新技术属性是低空经济的本质属性，立法的基本取向应以维护技术发展为主，通过立法规制确保低空技术始终具有先进性；破除现有制度障碍，改革空域管理体制，探索建立全国统一的低空空域管理系统及机构，提高空域分配使用效率。出台统一的低空执法细则和全国裁量基准，规范地方立法备案审查，确保法规一致性，避免适用冲突。对低空经济领域侵权行为认定，通过法律解释进一步细化，准确甄别适用相关罪名；结合我国立法实践和文化传统，探索建立“国家立法 行业行为标准 企业内部风控”“软硬法”混合的社会化规范体系，充分发挥“技术先行”作用。

监管体系现代化核心是从政府单一“管理”转向多方“治理”。不仅是主体增加，更是理念、方式和技术上的全面升级，包括监管主体和监管方式的多元协同。

就监管主体多元协同而言，低空经济经营主体更加了解技术风险，应首先进行自我规制。通过专家参与、第三方机构检测、行业协会评估等方式积极履行自律责任。公权力机关执法工作需要进一步规范，检察机关可通过检查监督协助规范执法行为，通过公益诉讼等形式追责。畅通投诉处理通道，鼓励公众对隐私侵权行为进行举报，强化社会监督。

监管方式多元协同则针对低空经济技术主导特征，监管应采取基于技术的混合模式。中央和各级政府应加强对人工智能、大数据等新兴技术手段的应用，如通过电子围栏、强制配备避障系统、实时监控及身份识别等技术反控反制低空经济领域违法行为。建立统一的信息共享平台，实时更新行业准入标准与动态监管信息，实现军方、民航、公安等部门数据互通，集中处理空域申请、飞行计划审批和违规事件。

“明确法律适用”与“构建多元协同监管”并非两条孤立的路径，而是相辅相成、一体两面的系统工程。“软硬法”结合为多元协同提供了规则基础和行动依据；多元协同治理又将企业、行业、技术的力量注入规则的形成与执行过程中，确保了法治结构的活力与适应性。唯有通过这种法治结构的系统性创新，方能将“法治保障”由外部工具转变为内生于低空经济技术特性的“必然要求”和“核心基础设施”，从而真正降低低空经济的风险，释放其巨大潜力，实现高质量、可持续的发展。

（作者分别系北方工业大学文法学院副院长、教授，北方工业大学文法学院法学硕士研究生）

责编：王京仔