如何理解与落实新治安管理处罚法第二十三条-koko官网下载

需要进一步细化治安管理处罚法第二十三条适用标准，可借鉴刑法上对于“情节严重”与“造成恶劣社会影响”的理解，来充实“对未行拘”条款之“情节严重、影响恶劣”的认定标准

视觉中国供图

□詹奇玮

近年来，未成年人实施严重暴力犯罪及治安违法案件时有发生。根据治安管理处罚法之前的规定，十四周岁至十六周岁的未成年人违反治安管理规定的，一概不执行行政拘留，仅适用矫治教育或专门教育。由于违法成本过低，部分未成年人故意利用未成年人身份逃避治安管理处罚，反复多次实施违法行为，公安机关对这类未成年人只能“抓了放”“放了抓”。

为回应公众关切、有效缓解上述治理困境，治安管理处罚法作出了针对性修订，打破了过去对未成年人一概不执行行政拘留的刚性限制，明确传递出对未成年人严重违法行为加强惩戒的态度，从“教育为主、惩罚为辅”走向“教育、矫治与处罚并重”。新修订的治安管理处罚法已自2026年1月1日起施行。

已有未成年人被行拘

修订后的治安管理处罚法第二十三条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。前款第一项、第二项、第三项规定的行为人违反治安管理情节严重、影响恶劣的，或者第一项、第三项规定的行为人在一年以内二次以上违反治安管理的，不受前款规定的限制。　　 也就是说，当前对违法未成年人的处罚仍然以教育为原则，只有情节严重或屡教不改的严重情形才例外地适用行政拘留。

修订后的治安管理处罚法施行之后，多地已出现对未成年人适用行政拘留的情况。例如，2026年1月3日，湛江3名15岁少年因持械追打他人涉嫌寻衅滋事，被依法执行行政拘留13天。

这就向全社会尤其是青少年群体释放出强烈信号：未成年人身份不再是违法行为的“免责金牌”。法律的修订和施行也有助于让青少年树立起对法律的敬畏之心，引导他们正确认识行为的边界与后果。

“宽容不纵容”理念下进行两法衔接

有效预防和惩治未成年人违法犯罪，单纯依靠治安管理处罚法无法实现，需要与刑法共同配合实现精准打击和全面规制。

然而，两法对罪错未成年人的治理理念不同。治安管理处罚法侧重效率与惩戒，意在通过及时干预遏制违法行为，保护社会利益；而刑法强调“教育为主、惩罚为辅”，侧重罪错未成年人利益的保护，在处遇方式上更倾向于保护未成年人利益，重视引导和矫治。为了更好地实现两法间的协调与衔接，应当从宏观上统合两法针对未成年人的处遇态度。

2024年5月30日，最高人民法院发布《关于全面加强未成年人司法保护及犯罪防治工作的意见》，明确提出坚持“标本兼治，惩防并举，对未成年人犯罪宽容不纵容”。这一提法既延续了“教育为主、惩罚为辅”的传统理念，又在其中加入了“不纵容”的限定，强调宽容必须以不纵容为前提和底线。这是对“教育为主、惩罚为辅”的进一步延伸，可以在一定程度上回应和缓解舆论关于法律对罪错未成年人“过分宽容”的质疑。

“宽容不纵容”理念的核心在于，一方面，对于严重违反治安管理的未成年人，应当坚决依法予以处罚；另一方面，司法机关应当重视对罪错未成年人的教育和改造。

落实到具体制度层面，以“宽容不纵容”的理念为指引协调治安管理处罚法与刑法的适用与衔接，需要进一步细化治安管理处罚法第二十三条的适用标准，可借鉴刑法上对于“情节严重”与“造成恶劣社会影响”的理解，来充实第二十三条之“情节严重、影响恶劣”的认定标准。

第二十三条的落实落细

刑法及相关司法解释关于“情节严重”的规定大致可以分为行为方式、行为后果、行为对象、主观恶性等几种情形。行为方式上，考虑行为本身的危险性、残暴性、公开性或特定时空背景等环境因素；行为后果上，考虑行为造成的实际危害和影响范围；行为对象上，考虑被侵害对象的人数、特定身份等情形；主观恶性上，考虑行为人是否存在多次违法、明显恶劣动机。

而“恶劣社会影响”的判断标准，主要关注的是行为对社会公众和社会秩序造成的恐慌、愤怒与混乱。刑法及相关司法解释并未对“造成恶劣社会影响”作出具体规定。但是，通过对指导案例、典型案例进行总结分析，可将其客观化为引起社会广泛传播、在当地迅速扩散发酵、累计观看量或转发量巨大等情节。

另外，考虑到未成年人案件的特殊性质，界定“情节严重”与“造成恶劣社会影响”时，还应考虑借鉴刑法及相关司法解释对未成年人案件的特殊规定。

其一，就体系设计而言，需要打通行刑反向衔接的程序通道，确保严重违法的未成年人无法逃脱法网。所谓行刑反向衔接，主要是指公安机关或检察机关在办案过程中，发现涉案行为虽已构成犯罪，但行为人因未达刑事责任年龄而无法被追究刑事责任时，转而移送行政机关追究行政责任。在这一过程中，案件移送必须严格落实，不能因为行为人年龄小而不了了之。证据的移送也应当坚持全案移送的原则，所有与案件相关的证据材料和卷宗，都应一并移交。为了提升效率，检察机关与行政机关可以考虑建立数据共享平台，充分利用现有数据资源，实现信息互通。对证据的认定与把握，也应当保持从严标准，不能因年龄因素而放松要求。

其二，就行政程序而言，应当借鉴刑事程序中对未成年人的特殊保护机制，进一步完善程序保障。行政拘留涉及对人身自由的限制，其严厉程度不可小觑。对未成年人适用时，必须保持足够审慎的态度。刑事程序中对未成年人的保护性规定已经相当成熟，完全可以作为行政程序改进的参照样本。例如，行政拘留程序中可以加入未成年人的法律援助制度、合适成年人制度、社会调查制度等。

其三，就适用条件而言，必须坚持从严审查的原则。对未成年人“情节恶劣、影响严重”的认定，不能简单地套用成人标准，而应当更注重教育和改造功能的实现，不能因为政策导向或社会舆论的压力而随意降低门槛。

治安管理处罚法的此次修订，并非简单地打开行政拘留的“闸门”，而是在未成年人保护与社会秩序维护之间寻求平衡。“宽容不纵容”绝非对“教育为主、惩罚为辅”的否定，而是一种深化与升华。宽容不是无原则的姑息纵容，而是在承认未成年人身心特殊性的前提下，是给予迷途知返者改过自新的机会；不纵容不是机械化的严惩重罚，而是对严重失范行为的必要警示，防止其在违法泥潭中越陷越深。二者的辩证统一，要求我们在对“情节严重、影响恶劣”的认定上，既要借鉴刑法的成熟经验，实现行刑衔接的顺畅与精准，又要牢牢守住未成年人特殊保护的底线。

惩戒从来不是目的本身，应当确保惩戒始终伴随着教育与矫治的温度，真正构建起一张疏而不漏、宽严有度的未成年人违法犯罪治理网络。

（作者系中国政法大学刑事司法学院副教授；本文系中国政法大学科研创新项目【项目号：25kyqn029】资助的研究成果）

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